1. Die verschiedenen Arten von öffentlichen Beschaffungsverfahren
Im Oberschwellenbereich (das heißt ab Erreichen der EU-Schwellenwerte):
Das nationale Vergaberecht, das insoweit EU-Vergaberecht umsetzt, sieht zur Vergabe öffentlicher Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge unterschiedliche Verfahrensarten vor:
Das offene Verfahren, das nicht offene Verfahren, das Verhandlungsverfahren, der wettbewerbliche Dialog und die Innovationspartnerschaft.
Im offenen Verfahren fordert der öffentliche Auftraggeber eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zur Abgabe von Angeboten auf. Beim nicht offenen Verfahren, das zwingend einen vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb erfordert, wählt der öffentliche Auftraggeber nach vorheriger öffentlicher Aufforderung zur Teilnahme eine beschränkte Anzahl von Unternehmen nach objektiven, transparenten und nicht diskriminierenden Kriterien aus. Das offene und das nicht offene Verfahren haben Vorrang vor den anderen Verfahrensarten. Der Auftraggeber kann zwischen dem offenen und dem nicht offenen Verfahren frei wählen, beide Verfahren sind gleichrangig. Ziel ist es stets, einen möglichst breiten Wettbewerb zu gewährleisten.
Die weiteren Verfahrensarten – das Verhandlungsverfahren, der wettbewerbliche Dialog und die Innovationspartnerschaft – sind an das Vorliegen bestimmter Zulassungsvoraussetzungen geknüpft, die in der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) und für die Bauaufträge in der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Teil A EU (VOB/A EU) detailliert ausgestaltet sind.
Das Verhandlungsverfahren lässt Verhandlungen über den Auftragsgegenstand zwischen Auftraggeber und beteiligten Unternehmen zu. Das Verhandlungsverfahren kann mit oder ohne vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden. Letztere Variante erfordert keine europaweite Veröffentlichung und ist daher nur in besonders restriktiv auszulegenden Ausnahmefällen zulässig.
Der wettbewerbliche Dialog räumt dem öffentlichen Auftraggeber größeren Spielraum bei den Verhandlungen mit den Bietern ein.
Im Rahmen einer Innovationspartnerschaft verhandelt der öffentliche Auftraggeber im Anschluss an den Teilnahmewettbewerb in mehreren Phasen mit den ausgewählten Unternehmen über Erst- und Folgeangebote.
Unterhalb der EU-Schwellenwerte richten sich die unterschiedlichen Verfahrensarten in erster Linie nach der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO), soweit diese anwendbar ist (siehe dazu unten). Danach kann der öffentliche Auftraggeber zwischen der öffentlichen Ausschreibung an einen unbegrenzten Adressatenkreis und der beschränkten öffentlichen Ausschreibung mit Teilnehmerwettbewerb frei wählen. Diese beiden Verfahren haben Vorrang vor den weiteren Verfahrensarten – beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und Verhandlungsvergabe mit oder ohne Teilnahmewettbewerb –, die wiederum zusätzliche, in der UVgO näher bestimmte Zulassungsvoraussetzungen erfordern.
Bis zu einem bestimmten, geringen Auftragswert kann ein Auftrag auch ohne Vergabeverfahren als Direktauftrag vergeben werden.
Besonderheiten bestehen für die Vergabe von Bauleistungen. Hier greift im Unterschwellenbereich Abschnitt 1 der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A). Auch hier sind öffentliche Aufträge vorrangig im Wege der öffentlichen Ausschreibung und der beschränkten Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb zu vergeben, zwischen denen der Auftraggeber wählen kann. Nachrangig kommen bei Vorliegen der jeweils erforderlichen weiteren Zulassungsvoraussetzungen die Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und die sogenannte Freihändige Vergabe in Betracht.
2. Gibt es je nach Art der Ausschreibung unterschiedliche Regeln?
Im Oberschwellenbereich:
Bei Vergaben ab Erreichen der EU-Schwellenwerte findet das sogenannte GWB-Vergaberecht Anwendung, das auf der Umsetzung entsprechender Vorgaben in den EU-Richtlinien beruht:
Die Grundlagen des Vergaberechts oberhalb der Schwelle sind in Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) enthalten. Dieser Teil besteht aus zwei Kapiteln mit Vorschriften zum Vergabeverfahren (Kapitel 1) und zum Nachprüfungsverfahren (Kapitel 2). Abschnitt 1 des ersten Kapitels umfasst Regelungen zum Anwendungsbereich, Grundsätze und Definitionen; Abschnitt 2 trifft die wesentlichen Regelungen zur "klassischen" Vergabe durch öffentliche Auftraggeber. Dabei zeichnet er Regelungen zum gesamten Ablauf des Vergabeverfahrens − etwa zu den Verfahrensarten, der Gestaltung der Leistungsbeschreibung, der Eignung, den Ausschlussgründen, dem Zuschlag bis hin zu den Ausführungsbedingungen und der Auftragsänderung − vor. Darauf folgt Abschnitt 3 zur Vergabe in besonderen Bereichen und von Konzessionen. Kapitel 2 enthält Vorschriften für das Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern sowie für das Verfahren vor den Vergabesenaten der Oberlandesgerichte.
Die Vergabeverordnung (VgV) konkretisiert die Bestimmungen zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Teil 4 des GWB. Geregelt werden zunächst die allgemeinen Bestimmungen und Querschnittsregeln zur (elektronischen) Kommunikation, zum Vergabeverfahren, zu den jeweiligen Voraussetzungen und dem genauen Ablauf der verschiedenen Verfahrensarten; insbesondere zu Formfragen, Angebotsabgaben und Eignungsprüfungen. Des Weiteren widmet sich die VgV der Vergabe in speziellen Bereichen, etwa der Vergabe sozialer und anderer besonderer Dienstleistungen, der Beschaffung von energieverbrauchsrelevanten Leistungen und Straßenfahrzeugen, der Durchführung von Planungswettbewerben und den Besonderheiten der Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistungen und von Bauplanungswettbewerben.
Bei der Vergabe von Bauleistungen ist neben bestimmten Teilen der VgV zusätzlich die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen im Anwendungsbereich der EU-Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe (VOB/A EU) zu berücksichtigen.
Die Vergabe von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen im Bereich des Verkehrs, der Trinkwasserversorgung und der Energieversorgung durch Sektorenauftraggeber regelt die Sektorenverordnung (SektVO). Dies können neben öffentlichen Auftraggebern auch bestimmte private Unternehmen sein. Hier trägt die SektVO den Besonderheiten des Sektorenbereichs Rechnung.
In der Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) finden sich Vorschriften zur Vergabe von Bau- und Dienstleistungskonzessionen. Der Anwendungsbereich umfasst dabei auch die Sektorenauftraggeber. Die KonzVgV dient der Umsetzung der Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe und kodifiziert damit in weiten Teilen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Vergabe von Dienstleistungskonzessionen mit Binnenmarktrelevanz. Konzessionen sind in der Regel langfristige und komplexe Vereinbarungen, bei denen der Konzessionsnehmer Verantwortlichkeiten und Risiken übernimmt, die üblicherweise vom Konzessionsgeber getragen werden und normalerweise in dessen Zuständigkeit fallen.
Im Gegensatz zur Vergabe öffentlicher Aufträge durch öffentliche Auftraggeber und durch Sektorenauftraggeber sind Konzessionsgeber nicht auf bestimmte Verfahrensarten festgelegt, sondern dürfen das Vergabeverfahren im Rahmen der Vorgaben der Richtlinie 2014/23/EU frei ausgestalten.
Für die Beschaffung im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich wurde die Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit (VSVgV) erlassen. Sie dient der Umsetzung der EU-Richtlinie 2009/81/EG und berücksichtigt die bereichsspezifischen Besonderheiten der Beschaffung von verteidigungs- und sicherheitsrelevanten Leistungen.
Vergabe unterhalb der EU-Schwellenwerte
Grundsätzlich kommen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge haushaltsrechtliche Regelungen zur Anwendung. Diese werden näher ergänzt durch sogenannte Vergabeordnungen.
Seit 2017 gilt bei Vergaben des Bundes und seiner Behörden die Verfahrensordnung für die Vergabe öffentlicher Liefer- und Dienstleistungsaufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte (Unterschwellenvergabeordnung – UVgO). Sie ersetzt die bisher geltende Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL/A Abschnitt 1)
Auch bei Vergaben auf Landes- und Kommunalebene kommt die UVgO in der in dem Bundesland jeweils geltenden Fassung zur Anwendung. In wenigen Bundesländern ist diese noch nicht in Kraft getreten; dann greift weiterhin die Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL/A Abschnitt 1).
Eine Ausnahme stellt auch hier die Vergabe von Bauleistungen dar. Hier gilt weiterhin Teil 1 der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A).
3. Gibt es Wertgrenzen, die unterschiedliche Regelungen bestimmen (unterhalb der EU-Schwellenwerte)?
Im Unterschwellenbereich gelten je nach Bundesland und Auftragsart unterschiedliche Wertgrenzen, die jeweils im Einzelfall geprüft werden sollten. Die Spannbreite der Wertgrenzen kann dabei durchaus deutlich variieren.
Grundsätzlich gilt, dass nach § 14 UVgO Leistungen bis zu einem voraussichtlichen Auftragswert von 1000 Euro ohne Umsatzsteuer als Direktauftrag ohne Vergabeverfahren vergeben werden können.
Darüber hinaus kann gemäß § 8 Abs. 4 Nr. 17 UVgO durch Ausführungsbestimmungen eines Bundes- oder Landesministeriums bis zu einem bestimmten Wertgrenze die Verhandlungsvergabe mit oder ohne Teilnahmewettbewerb (ohne weitere Voraussetzungen) zugelassen werden.
4. Wann kann ein Bieter von der Teilnahme an einer Ausschreibung ausgeschlossen werden?
Das GWB legt in § 123 zwingende Ausschlussgründe fest, bei deren Vorliegen ein Unternehmen von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens ausgeschlossen werden kann. Dazu gehören insbesondere rechtskräftige Verurteilungen oder verhängte Geldbußen nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten wegen Bestechung, Menschenhandel, Bildung krimineller Vereinigungen, Terrorismusfinanzierung, Geldwäsche, Vorenthalten von Sozialabgaben und Steuerhinterziehung.
Zusätzlich definiert § 124 GWB fakultative Ausschlussgründe – insbesondere Verstöße gegen kartell- und arbeitsrechtliche Vorschriften –, bei deren Vorliegen ein Unternehmen von dem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden kann.
§ 31 Abs. 1 UVgO verweist auch für den Unterschwellenbereich auf diese Regelungen des GWB.
Zur Intensivierung der Korruptionsprävention wird zudem in Zukunft durch das Bundeskartellamt ein Wettbewerbsregister geführt werden. Die bundesweite elektronische Datenbank, in der zum Schutz des fairen Wettbewerbs um öffentliche Aufträge und Konzessionen die Unternehmen eingetragen werden, denen Korruptionsdelikte und andere Wirtschaftsstraftaten zugerechnet werden können, soll noch 2021 funktionsfähig sein. Öffentliche Auftraggeber sind ab bestimmten Auftragswerten – in der Regel ab einem Wert von 30.000 Euro – verpflichtet, vor Erteilung des Zuschlags für einen öffentlichen Auftrag beim Register elektronisch abzufragen, ob das Unternehmen, das den Auftrag erhalten soll, eingetragen ist. Auch unterhalb der Wertgrenzen können Auftraggeber das Register abfragen.
5. Welche Fristen gelten für die Angebotsabgabe?
Im Oberschwellenbereich:
Der öffentliche Auftraggeber muss grundsätzlich bei allen unterschiedlichen Vergabeverfahren die Komplexität der Leistung und den Zeitaufwand zur Ausarbeitung der Angebote bei der Festlegung der Eingangsfrist für Angebote und Teilnehmeranträge angemessen berücksichtigen.
Darüber hinaus gibt es gesetzliche Mindestfristen:
Im offenen Vergabeverfahren gelten die Fristen des § 15 Abs. 2 VgV. Ab dem Tag nach Auftragsbekanntmachung haben die interessierten Unternehmen in der Regel mindestens 35 Tage zur Angebotsabgabe Zeit. In dringenden Ausnahmefällen kann diese Frist auf 15 Tage oder, wenn der öffentliche Auftraggeber elektronische Angebotsabgaben akzeptiert, auf 30 Tage verkürzt werden.
Im nicht offenen Verfahren mit Teilnahmewettbewerb beträgt die Frist für die Einsendung der Teilnehmeranträge mindestens 30 Tage, und auch hier nur in begründeten Ausnahmefällen nur 15 Tage. Teilnehmer, die nach Prüfung der Anträge zu einer Angebotsabgabe aufgefordert werden, haben danach mindestens 30 Tage Zeit, ihr Angebot abzusenden. Die Fristen beginnen auch hier erst mit dem Tag nach Absenden der Anträge oder Angebote. Es besteht auch die Möglichkeit, die Fristen individuell festzulegen, wenn zwischen dem Auftraggeber und allen Bewerben darüber Einvernehmen besteht.
Die entsprechenden Fristenregelungen gelten auch im Verhandlungsverfahren und für den wettbewerblichen Dialog.
Im Unterschwellenbereich:
Im Unterschwellenbereich bestimmt § 13 UVgO, dass der öffentliche Auftraggeber angemessene Fristen für die unterschiedlichen Vergabeverfahren festlegen muss. Er hat dabei die Komplexität der geforderten Leistungen, den Umfang der vom Interessenten einzureichenden Unterlagen, die Zeit für die Ausarbeitung und Auswertung der Angebote und Anträge und die gewählten Kommunikationsmittel bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen.
6. Welche Unterlagen kann ein Auftraggeber anfordern?
Grundsätzlich gilt, dass öffentliche Aufträge an fachkundige und leistungsfähige Unternehmen vergeben werden. Dafür prüft der öffentliche Auftraggeber die Eignung der Bewerber anhand verschiedener Kriterien. Welche Erklärungen, Nachweise und Unterlagen ein Bewerber dafür in seinem Angebot abgeben muss, hängt also jeweils von dem konkreten Auftrag ab.
So kann der etwa Auftraggeber einen Nachweis über die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausführung verlangen. Er darf die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit prüfen und als Beleg dafür beispielsweise entsprechende Bankerklärungen, Nachweise über die Betriebshaftpflichtversicherung, Jahresabschlüsse oder Geschäftsberichte anfordern.
Außerdem prüft der öffentliche Auftraggeber die technische und berufliche Leistungsfähigkeit und kann auch dafür unterschiedliche Belege anfordern, etwa Referenzen über frühere Liefer- und Dienstleistungsaufträge, Nachweise über die technischen und personellen Mittel oder Studien- oder Ausbildungsnachweise.
Auch im Unterschwellenbereich prüft der Auftraggeber die Eignung der Bewerber. Dabei kann er auch hier die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit an bestimmte Anforderungen knüpfen und diese überprüfen. Diese Anforderungen müssen dabei aber stets mit dem ausgeschriebenen Leistungsgegenstand in Verbindung und zu diesem in einem angemessenen Verhältnis stehen.
7. Wo können öffentliche Ausschreibungen gefunden werden?
EU-weite Bekanntmachungen werden durch das Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union im Internet veröffentlicht (TED – Tenders Electronic Daily) und dort jeden Tag aktualisiert.
Daneben gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Vergabeportale, auf denen öffentliche Auftraggeber – auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene – ihre Projekte grundsätzlich online ausschreiben.
Der Bund veröffentlicht Ausschreibungen auf seinen zentralen Vergabeplattformen. Auch die Länder betreiben daneben jeweils eigene Vergabeplattformen.
Darüber hinaus sammeln etliche privatwirtschaftlich betriebene Vergabeportale Ausschreibungen öffentlicher Auftraggeber und veröffentlicht diese online.
8. Wie werden elektronische Rechnungen eingereicht?
Seit 2018 ist die Verordnung über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen des Bundes (E-Rech-VO) in Kraft. Die Verordnung setzt die EU-Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen um. Nach der E-Rech-VO reichen Unternehmen, die den Zuschlag für einen öffentlichen Auftrag oder eine Konzession erhalten haben, Rechnungen elektronisch ein.
Für die Verwendung von elektronischen Rechnungen im Rahmen der Auftragsverwaltung in den Bundesländern gelten jeweilige Landesverordnungen.
9. Wo erhalten Bieter und Bewerber weitere Informationen?
Informationen und Unterstützung für Unternehmen bieten die Auftragsberatungsstellen der Bundesländer. Diese gehören zu den Selbstverwaltungseinheiten der Wirtschaft und sind überwiegend als Organisationen der Industrie- und Handelskammern sowie der Handwerkskammern der Länder organisiert.
Über aktuelle Entwicklungen im Vergaberecht informiert zudem der Internetauftritt des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und diverse Institutionen.